Parlamento e funzione legislativa: tutto quello da sapere

Funzione Legislativa del Parlamento

La funzione legislativa riveste un ruolo fondamentale nel sistema democratico italiano, garantendo l’equilibrio dei poteri e la tutela dei diritti dei cittadini. Essa è esercitata principalmente dal Parlamento, composto da Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, e consiste nell’elaborazione, discussione e approvazione delle leggi. Questo processo assicura che le norme siano il risultato di un confronto democratico e rispecchino le esigenze della società. La funzione legislativa contribuisce così a garantire la stabilità e l’evoluzione dell’ordinamento giuridico, favorendo il progresso sociale ed economico nel rispetto dei principi costituzionali. Vediamo di seguito di cosa si tratta.

Cos’è la Funzione Legislativa del Parlamento

Definizione e significato della funzione legislativa

La funzione legislativa consiste nell’attività di produzione delle leggi, ossia delle norme generali e astratte che regolano la vita della collettività. Essa è un pilastro del principio democratico, poiché garantisce che le regole fondamentali siano stabilite da organi rappresentativi del popolo. In Italia, questa funzione è attribuita principalmente al Parlamento, che discute e approva le leggi attraverso un processo articolato e bilanciato.

Centralità della legge nel sistema giuridico

Nel sistema giuridico italiano, la legge rappresenta la fonte primaria del diritto e costituisce lo strumento essenziale per disciplinare i rapporti sociali, economici e istituzionali. La legge è vincolante per tutti e garantisce uniformità e certezza del diritto, evitando arbitrarietà e garantendo la tutela dei diritti fondamentali. Inoltre, il principio di legalità impone che ogni atto della pubblica amministrazione e della magistratura trovi fondamento nella legge, rafforzando il principio della separazione dei poteri.

Riferimenti alla Costituzione italiana (artt. 70-74)

La Costituzione italiana disciplina la funzione legislativa negli articoli 70-74, ovverosia:

1. Articolo 70: stabilisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente da Camera dei Deputati e Senato della Repubblica;
2. Articolo 71: riconosce il potere di iniziativa legislativa ai parlamentari, al Governo, al Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL) e al popolo mediante iniziativa popolare;
3. Articolo 72: regola l’iter di approvazione delle leggi, prevedendo il procedimento ordinario e la possibilità di esame in commissione;
4. Articolo 73: disciplina la promulgazione delle leggi da parte del Presidente della Repubblica e la loro pubblicazione;
5. Articolo 74: concede al Presidente della Repubblica il potere di rinviare una legge alle Camere per un nuovo esame, qualora ritenga necessario un approfondimento.

Questi articoli garantiscono un procedimento legislativo equilibrato e democratico, volto a tutelare il principio di rappresentanza e la qualità della normazione.

Com’è Composto il Parlamento Italiano

Bicameralismo perfetto: Camera dei deputati e Senato

Il Parlamento italiano adotta un sistema di bicameralismo perfetto, nel quale le due camere legislative, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica, possiedono pari poteri e funzioni. Questo significa che ogni legge deve essere approvata in identico testo da entrambe le camere, garantendo un equilibrio nel processo legislativo. ​Questo assetto è sancito dall'art. 70 della Costituzione che attribuisce l'esercizio della funzione legislativa collettivamente alle due Camere.

Il bicameralismo perfetto rappresenta una caratteristica distintiva del sistema costituzionale italiano, che garantisce un elevato livello di democraticità e ponderazione delle decisioni, pur comportando alcune complessità operative nel processo decisionale. La parità di funzioni tra le due Camere assicura un sistema di doppio controllo e una maggiore rappresentatività, elementi considerati fondamentali dai costituenti per garantire l'equilibrio democratico del sistema.

Il nostro Parlamento è composto da due camere, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica. Vediamo di seguito entrambi gli organi.

Ruolo e composizione di ciascuna Camera

La Camera dei deputati, che ha sede nello storico Palazzo Montecitorio nel cuore di Roma, conta oggi 400 deputati. Di questi, la maggior parte (392) viene eletta dai cittadini italiani sul territorio nazionale, mentre 8 rappresentano gli italiani residenti all'estero. Per diventare deputato bisogna aver compiuto 25 anni, mentre per votare è sufficiente averne 18.

Il Senato della Repubblica, che invece si riunisce nel prestigioso Palazzo Madama, è composto da 200 senatori elettivi. Come per la Camera, la maggior parte (196) viene eletta in Italia, mentre 4 seggi sono riservati agli italiani all'estero. Per essere eletti senatori serve un'età più matura, 40 anni, mentre per votare, dopo una recente riforma costituzionale del 2021, basta avere 18 anni, proprio come per la Camera. Il Senato ha anche una particolarità: oltre ai senatori eletti, ci sono i senatori a vita, che includono gli ex Presidenti della Repubblica e fino a cinque cittadini nominati dal Presidente della Repubblica per meriti particolarmente elevati nel campo sociale, scientifico, artistico o letterario.

Le due Camere lavorano in parallelo e hanno gli stessi compiti fondamentali: fanno le leggi, controllano l'operato del Governo, possono concedere o revocare la fiducia all'esecutivo, approvano il bilancio dello Stato e possono modificare la Costituzione. Ogni legge, per essere approvata, deve ricevere il via libera da entrambe le Camere con lo stesso identico testo. Se una Camera modifica anche solo una virgola, il testo deve tornare all'altra Camera per una nuova approvazione, in un processo che può richiedere diversi passaggi, chiamato "navetta parlamentare".

Un momento particolare della vita parlamentare è l'elezione del Presidente della Repubblica, quando le due Camere si riuniscono in seduta comune, insieme ai rappresentanti delle Regioni, per scegliere il Capo dello Stato. È uno dei rari momenti in cui deputati e senatori lavorano fisicamente nello stesso luogo.

Differenze e peculiarità operative

Questo sistema ha i suoi pregi e i suoi difetti. Da un lato, garantisce un esame più approfondito delle leggi e una maggiore ponderazione delle decisioni, poiché ogni provvedimento viene studiato e discusso due volte. Dall'altro, può rallentare il processo legislativo, soprattutto quando le maggioranze nelle due Camere sono diverse o quando ci sono visioni contrastanti su temi importanti.

Il bicameralismo perfetto italiano è quindi un sistema complesso ma equilibrato, pensato dai padri costituenti per garantire la massima democraticità delle decisioni attraverso un doppio livello di rappresentanza e di controllo. Se da un lato questo può comportare tempi più lunghi nel processo decisionale, dall'altro assicura una maggiore ponderazione delle scelte e una più ampia rappresentanza delle diverse istanze presenti nel Paese.

Chi può proporre una legge: l’iniziativa legislativa

Soggetti con diritto di iniziativa legislativa

L'iniziativa legislativa nel sistema costituzionale italiano è disciplinata principalmente dall'art. 71 della Costituzione, che definisce i soggetti titolari del potere di presentare proposte di legge alle Camere. I soggetti titolari dell'iniziativa legislativa sono: Governo, parlamentari, cittadini (iniziativa popolare), Regioni.

Governo, parlamentari, cittadini (iniziativa popolare), Regioni

1. Il Governo: può presentare disegni di legge su qualsiasi materia rientrante nella competenza statale. L'iniziativa governativa rappresenta la forma più frequente di proposta legislativa, in quanto il Governo è l'organo che meglio conosce le esigenze di intervento normativo nell'ordinamento.
2. I membri delle Camere: ogni singolo parlamentare, sia deputato che senatore, ha il diritto di presentare proposte di legge alla Camera di appartenenza. Questo diritto deriva direttamente dal loro ruolo di rappresentanti della nazione.
3. Il Popolo: l'iniziativa legislativa popolare si esercita mediante la presentazione di una proposta di legge da parte di almeno cinquantamila elettori. La proposta deve essere redatta in articoli, dimostrando così la necessità di una formulazione tecnica adeguata del testo normativo.
4. Gli organi ed enti ai quali sia conferita tale facoltà da legge costituzionale: questa previsione apre la possibilità di estendere il potere di iniziativa legislativa ad altri soggetti, ma solo attraverso una specifica previsione di rango costituzionale.
5. I Consigli Regionali: come previsto dall'art. 121 della Costituzione, i Consigli regionali possono presentare proposte di legge alle Camere, rappresentando così le istanze territoriali a livello nazionale.

Va detto inoltre che, come evidenziato dalla Corte Costituzionale nell'ordinanza n. 254/2021, l'iniziativa legislativa va distinta dal diritto di petizione previsto dall'art. 50 della Costituzione. Mentre l'iniziativa legislativa è un potere formale che si inserisce nel procedimento di formazione delle leggi, la petizione è un mero diritto individuale che non obbliga le Camere a deliberare.

Presentazione e numerazione del disegno di legge

Per quanto riguarda la presentazione e numerazione del disegno di legge, il procedimento segue quanto stabilito dall'art. 72 della Costituzione.

Il progetto di legge viene presentato ad una delle due Camere, al quale viene assegnato un numero progressivo che identifica il disegno di legge. Il testo viene esaminato da una commissione competente per materia e successivamente viene discusso e votato dalla Camera stessa, articolo per articolo. Si procede infine alla votazione finale

La giurisprudenza ha sottolineato come il potere di iniziativa legislativa sia rigorosamente limitato ai soggetti espressamente previsti dalla Costituzione, escludendo che tale potere possa essere esteso ad altri soggetti se non attraverso una legge costituzionale, come espressamente previsto dall'art. 71 della Costituzione.

Questo sistema di iniziativa legislativa "plurale" riflette la volontà dei costituenti di garantire una partecipazione ampia e diversificata al processo di formazione delle leggi, bilanciando le esigenze di governo con la rappresentanza parlamentare e la partecipazione diretta dei cittadini e delle autonomie territoriali.

Il Processo Legislativo Ordinario: tutte le fasi

Il processo legislativo in Italia si sviluppa attraverso una serie di fasi ben definite, che garantiscono un esame approfondito e una discussione accurata di ogni proposta di legge. Vediamole analiticamente di seguito.

1. Presentazione del disegno di legge: Il processo inizia con la presentazione del disegno di legge a una delle due Camere. Il testo deve essere redatto in articoli e accompagnato da una relazione illustrativa che ne spiega gli obiettivi e i contenuti. Una volta presentato, il disegno di legge riceve un numero identificativo e viene annunciato in Aula dal Presidente della Camera.
2. Esame in Commissione e in Aula: Dopo la presentazione, il disegno di legge viene assegnato alla Commissione permanente competente per materia. La Commissione può esaminare il testo in tre diverse modalità, ossia:
   • in sede referente: la Commissione esamina il testo e prepara una relazione per l'Assemblea, che poi procederà alla discussione e al voto;
   • in sede deliberante (o legislativa): la Commissione discute e approva direttamente il testo, senza passaggio in Aula, tranne per le materie espressamente escluse dalla Costituzione (leggi costituzionali, elettorali, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi);
   • in sede redigente: la Commissione discute e approva i singoli articoli, mentre all'Aula è riservata la votazione finale.
3. Votazione e approvazione in entrambe le Camere: Terminato l'esame in Commissione, il testo passa all'Aula per la discussione generale. In questa fase, si discutono gli eventuali emendamenti si votano i singoli articoli. Si procede alla votazione finale.

A causa del bicameralismo perfetto, il testo deve essere approvato in identica forma da entrambe le Camere. Se una Camera apporta modifiche, il testo deve tornare all'altra Camera per una nuova approvazione (la cosiddetta "navetta parlamentare"). Questo processo continua finché entrambe le Camere non approvano un testo identico.

4. Promulgazione del Presidente della Repubblica: Una volta approvata da entrambe le Camere, la legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione. Il Presidente ha diverse opzioni:
   • Promulgare la legge;
   • Rinviare il testo alle Camere con messaggio motivato, chiedendo una nuova deliberazione;
   • Se le Camere approvano nuovamente la legge, anche senza modifiche, il Presidente è tenuto a promulgarla.
5. Pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale: Dopo la promulgazione, la legge viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. Di norma, la legge entra in vigore dopo 15 giorni dalla pubblicazione (vacatio legis), salvo che la legge stessa stabilisca un termine diverso.

Le Procedure Legislative Speciali

Il sistema legislativo italiano prevede diverse procedure speciali accanto al procedimento ordinario, ciascuna con caratteristiche e finalità specifiche.

Procedura abbreviata

La procedura abbreviata permette di accelerare l'iter legislativo in casi di particolare urgenza. Su richiesta del Governo o di un certo numero di parlamentari, la Camera può dichiarare l'urgenza di un disegno di legge e fissare un termine per il suo esame. Questa procedura riduce i tempi normali ma mantiene le garanzie essenziali del processo legislativo.

Leggi costituzionali e revisione costituzionale

Le leggi costituzionali seguono una procedura aggravata prevista dall'art. 138 della Costituzione:

1. Richiedono due deliberazioni successive da parte di ciascuna Camera;
2. Tra le due votazioni deve intercorrere un intervallo non inferiore a tre mesi;
3. Nella seconda votazione è necessaria la maggioranza assoluta;
4. Se non si raggiunge la maggioranza dei due terzi nella seconda votazione, la legge può essere sottoposta a referendum popolare se richiesto da un quinto dei membri di una Camera, cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.

Decreto-legge e decreto legislativo

Si tratta di due provvedimenti che hanno la caratteristica in comune di essere emessi non già dal Parlamento, bensì dal Governo in situazioni particolari.

Il decreto-legge (D.L.) è un provvedimento provvisorio con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità e urgenza. Caratteristiche principali sono che esso entra in vigore immediatamente, ma deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni. Decade retroattivamente se non viene convertito e, in tal caso, non può essere reiterato.

Il decreto legislativo (D.Lgs) invece, è un atto normativo con avente forza di legge emanato dal Governo su delega ex lege del Parlamento. La legge delega deve definire oggetto, principi, criteri direttivi e tempi. Rispetto al decreto legge non ha limiti di efficacia temporale e non richiede conversione

Disegno di legge di iniziativa popolare e consultazioni

L'iniziativa legislativa popolare richiede:

• La raccolta di almeno 50.000 firme di elettori;
• La presentazione di un testo articolato;
• Una relazione illustrativa.

Questo sistema di procedure speciali arricchisce il processo legislativo ordinario. Ogni procedura mantiene comunque le garanzie fondamentali del processo democratico, bilanciando l'esigenza di efficienza con quella di ponderazione e partecipazione.

I Limiti della Funzione Legislativa del Parlamento

La funzione legislativa del Parlamento, pur essendo espressione della sovranità popolare, non è illimitata ma incontra precisi vincoli e controlli. È come se dovesse muoversi all'interno di un recinto ben definito, con regole e principi che non può oltrepassare.

Limiti costituzionali e principi fondamentali

Innanzitutto, deve rispettare la Costituzione, che rappresenta la legge fondamentale del nostro Stato. È come un grande libro di regole che stabilisce i principi basilari della nostra convivenza: i diritti fondamentali delle persone, l'organizzazione dello Stato, i rapporti con gli altri paesi. Il Parlamento non può approvare leggi che vadano contro questi principi. Per esempio, non potrebbe mai fare una legge che discrimini le persone in base al loro sesso o alla loro religione, perché questo violerebbe i principi fondamentali della Costituzione.

Inoltre, il Parlamento deve rispettare gli impegni che l'Italia ha preso a livello internazionale, in particolare come membro dell'Unione Europea. È come se avessimo firmato un contratto con altri paesi, e dobbiamo mantenere la parola data. Quindi, le leggi italiane devono essere compatibili con le regole europee e con i trattati internazionali che abbiamo sottoscritto.

Riserva di legge e riserva di regolamento

C'è poi una distinzione importante tra le materie che possono essere regolate solo con legge del Parlamento (la cosiddetta "riserva di legge") e quelle che possono essere disciplinate anche da altri organi, come il Governo o le Regioni. È come se ci fosse una divisione dei compiti: alcune questioni sono talmente importanti che solo il Parlamento può decidere su di esse, mentre altre possono essere gestite anche da altri soggetti.

La riserva di legge è un principio giuridico secondo cui determinate materie possono essere regolate solo dalla legge o da atti aventi forza di legge (come decreti legislativi e decreti-legge), escludendo quindi la possibilità che siano disciplinate da fonti normative di grado inferiore, come regolamenti amministrativi.

La riserva di regolamento parlamentare è un principio secondo cui l'organizzazione e il funzionamento delle Camere del Parlamento sono disciplinati esclusivamente dai rispettivi regolamenti parlamentari, adottati in autonomia dalle stesse Camere senza interferenze esterne. Questo principio è sancito dalla Costituzione italiana, in particolare dall’articolo 64, che stabilisce che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Il Ruolo del Governo nel Processo Legislativo

Il Governo gioca un ruolo fondamentale nel processo di creazione delle leggi in Italia, pur non essendo formalmente l'organo legislativo principale. È come un partner importante del Parlamento, con cui collabora strettamente per far funzionare la macchina legislativa del paese.

Iniziativa legislativa governativa

Quando il Governo vuole proporre una nuova legge, presenta quello che si chiama "disegno di legge governativo". È come se presentasse un progetto dettagliato al Parlamento, dicendo: "Ecco, secondo noi questa è una buona soluzione per affrontare questo problema". Questi disegni di legge sono particolarmente importanti perché il Governo, gestendo quotidianamente l'amministrazione del paese, spesso sa meglio di altri quali sono le necessità concrete da affrontare.

Decreti-legge e decreti legislativi

In situazioni di particolare urgenza, il Governo ha anche uno strumento speciale: il decreto-legge. È come avere un bottone di emergenza da premere quando non c'è tempo per seguire la procedura normale. Il decreto-legge entra in vigore immediatamente, ma deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti perde efficacia. È come se il Governo dicesse: "Questa cosa non può aspettare, dobbiamo agire subito, ma poi il Parlamento dovrà confermare se la nostra decisione era giusta".

C'è poi il decreto legislativo, che funziona in modo diverso. In questo caso, è il Parlamento che dice al Governo: "Ti diamo il compito di fare una legge su questo argomento, seguendo queste linee guida". È come se il Parlamento desse una delega al Governo, fidandosi della sua competenza tecnica ma stabilendo dei paletti precisi da rispettare.

Il rapporto tra Parlamento e Governo

Il rapporto tra Parlamento e Governo in questo ambito è come una danza coordinata: devono muoversi insieme, rispettando i propri ruoli ma collaborando per il bene del paese. Il Parlamento mantiene sempre l'ultima parola, ma il Governo ha gli strumenti per proporre soluzioni e intervenire quando necessario. È un equilibrio delicato ma necessario per far funzionare bene il sistema democratico.

Questo sistema di controlli e limiti non serve a indebolire il Parlamento, ma al contrario a garantire che le leggi siano fatte nel rispetto dei diritti di tutti e nell'interesse generale del paese. È come avere delle linee guida che ci aiutano a mantenere la rotta giusta, evitando che si prendano decisioni che potrebbero danneggiare i principi fondamentali della nostra democrazia.

In questo modo, il potere legislativo del Parlamento rimane forte e importante, ma viene esercitato in modo equilibrato e responsabile, nel rispetto delle regole fondamentali che governano il nostro paese e proteggono i diritti di tutti i cittadini.

Criticità e Proposte di Riforma

Lentezza del processo legislativo

Il sistema legislativo italiano mostra alcune criticità significative che meritano un'attenta riflessione. Come evidenziato dalla giurisprudenza, le inefficienze e le lunghezze dei processi decisionali sono considerate tra le cause principali del rallentamento dello sviluppo economico del paese.

Riforma del bicameralismo

Il bicameralismo perfetto, sancito dall'art. 70 della Costituzione, pur garantendo un doppio controllo sulle leggi, può rallentare significativamente l'iter legislativo. La necessità di una doppia approvazione identica da parte di entrambe le Camere, come previsto dall'art. 72 Cost., può portare a lunghe "navette parlamentari" che dilatano i tempi di approvazione.

La Corte Costituzionale ha evidenziato come la compressione dell'iter legislativo possa compromettere il diritto dei parlamentari al confronto e alla garanzia nel procedimento di formazione della volontà parlamentare.

Proposte per una maggiore efficienza

Per migliorare l'efficienza del processo legislativo, si potrebbero considerare alcune proposte quali:

• Potenziare l'uso dei procedimenti abbreviati già previsti dall'art. 72 Cost.;
• Rafforzare il ruolo delle Commissioni parlamentari in sede deliberante;
• Introdurre termini più stringenti per l'esame dei provvedimenti;
• Razionalizzare il sistema delle navette parlamentari (il passaggio continuo tra una camera e l’altra del disegno di legge);

La sfida è trovare un equilibrio tra l'esigenza di celerità e quella di ponderazione delle decisioni. Un equilibrio tra velocità e qualità normativa è fondamentale per garantire efficienza senza compromettere la democrazia.

Faq: Sulla funzione legislativa del Parlamento

• Qual è la differenza tra proposta di legge e disegno di legge?
  Il termine "disegno di legge" si usa per le iniziative legislative del Governo, mentre "proposta di legge" indica quelle presentate da parlamentari, cittadini o Consigli regionali. È una distinzione formale che non implica differenze procedurali;
• Quanto tempo ci vuole per approvare una legge?
  I tempi variano molto: da poche settimane per leggi urgenti a diversi mesi o anni per leggi complesse. Influiscono fattori come la complessità della materia, il consenso politico e il numero di passaggi tra le Camere.
• Il Presidente della Repubblica può rifiutare di promulgare una legge?
  Il Presidente non può rifiutare definitivamente la promulgazione, ma può rinviare la legge alle Camere con messaggio motivato. Se le Camere riapprovano la legge, anche senza modifiche, il Presidente deve promulgarla. Si tratta quindi di un potere di veto, ma limitato.
• Qual è il ruolo delle Commissioni parlamentari?
  Le Commissioni esaminano preliminarmente i testi, svolgono audizioni, propongono modifiche e possono anche approvare direttamente le leggi in sede deliberante, accelerando il processo legislativo.
• Cosa succede se le due Camere non approvano lo stesso testo?
  Se una Camera modifica il testo approvato dall'altra, si avvia la "navetta parlamentare": il testo modificato torna all'altra Camera finché non viene approvata una versione identica da entrambe.