Violazione vincoli imposti per il rispetto delle servitù

Definizione di servitù e imposizioni sui fondi

Le servitù pubbliche sono diritti reali di uso o di passaggio su beni immobili privati che si costituiscono per l’utilità di una collettività indeterminata di persone. La materia è regolata dall’art. 825 c.c. che riguarda i diritti demaniali su beni altrui ed esplica che questi sono costituiti “per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi”.

Esistono diverse tipologie di servitù pubbliche. In base alla loro natura giuridica, si possono suddividere in servitù coattive, ovvero imposte dalla legge o da un’autorità pubblica, e servitù volontarie, costituite per volontà delle parti interessate, la cosiddetta “dicatio ad patriam”. Naturalmente, si presuppone che il bene privato abbia caratteristiche intrinseche identiche a quelle di un bene demaniale, giacché diversamente non sarebbe idoneo a fornire le medesime utilità (vedasi a tal proposito Cassazione Civile, Sez. II, sentenza n. 9903 del 19 settembre 1995).

Un'altra suddivisione, oltre a quella basata sulla natura giuridica, è quella in base alla funzione, per cui le servitù pubbliche si possono suddividere in varie categorie tra cui ad esempio servitù di passaggio, servitù di parcheggio, servitù di acquedotto e scarico, servitù di elettrodotto o servitù militari costituite per l’utilità della difesa nazionale. Esistono poi le servitù di appoggio alle costruzioni private delle cassette per la posta e dei lampioni. Hanno, infine, carattere di servitù pubbliche i diritti d'uso concessi alla P.A. relativamente a musei, pinacoteche e biblioteche di proprietà privata.

Tipi di violazioni di servitù

La servitù può essere violata dal proprietario del fondo o della proprietà servente, qualora, non tenendo conto dei vincoli imposti dalla servitù stessa, costui usasse il bene contravvenendo alla funzione alla quale la servitù è legata. Ad esempio, il proprietario non potrà collocare cancelli chiusi a chiave in presenza di una servitù di pubblico passaggio, oppure edificare in una zona destinata al verde o a parcheggio.

Dal canto suo, la P.A. dovrà costituire il proprio diritto reale sul bene privato secondo un criterio di ragionevolezza, in modo da un lato di soddisfare la necessità dell’utilità pubblica, dall'altro di arrecare il minor aggravio o fastidio per la proprietà privata. Risulta escluso, infatti, il riconoscimento in capo all’Ente Pubblico di un autonomo potere concessorio, assolutamente incompatibile con il diritto dominicale del privato, sebbene limitato dall’esistenza della servitù di uso pubblico.

Infine, i cittadini che, a seguito della servitù di uso pubblico, possono usufruire del bene, dovranno esercitare tale diritto nel rispetto delle norme, senza danneggiare la proprietà: ad esempio, non potranno rovinare aiuole e siepi o transitare sulla proprietà con mezzi che ne compromettano l’integrità (come mezzi pesanti) e dovranno rispettare eventuali divieti, come il divieto di sosta.

Effetti delle violazioni di servitù sulla Pubblica Amministrazione

Visto che la servitù di uso pubblico assimila per certi aspetti una proprietà privata a un bene demaniale, le violazioni di tale servitù, anche da parte del proprietario del bene, avrebbero come effetto la negazione o limitazione dell’utilizzo della proprietà alla collettività.

Il proprietario del bene assoggettato a servitù di uso pubblico deve pertanto tenere un comportamento passivo, ovvero tollerante nei confronti dell’esercizio della servitù da parte della collettività, evitando di compiere atti che possano renderlo impossibile o eccessivamente gravoso, ad esempio impedendo l’accesso a una strada o a un’area.

Definizione di utilità alla Pubblica Amministrazione

La pubblica utilità è un concetto utilizzato in diritto per definire uno scopo orientato al vantaggio della collettività, ovvero qualunque operazione messa in atto dalla Pubblica Amministrazione che possa risultare di interesse per la società, anteponendo il bene collettivo a quello del singolo.

Nel caso della servitù, la pubblica utilità di un bene si può dedurre non soltanto dal titolo costitutivo della servitù stessa, ma anche dallo stato dei luoghi, dall’ubicazione della proprietà e dalla sua naturale destinazione. Tali elementi concorrono a delimitare il diritto della P.A. su quel determinato bene. La P.A. come già anticipato, deve infatti valutare la pubblica utilità di un bene privato, sulla base dell’utilità dello stesso per una collettività di cittadini.

La Corte di Cassazione Civile, sez. II, con Ordinanza 24 marzo 2023, n. 8526, ha chiarito che una strada privata può essere ritenuta soggetta a servitù di uso pubblico solo in presenza di una convenzione tra il proprietario e l'Ente Pubblico, ovvero nel caso in cui l'uso pubblico si sia protratto per il tempo necessario ai fini dell'acquisto per usucapione. Non è infatti sufficiente l'utilizzazione di fatto da parte di soggetti diversi dal proprietario per raggiungere i terreni limitrofi, ma è necessario che essa sia al servizio della generalità dei cittadini e che la collettività ne faccia autonomamente uso per la circolazione.

Violazione dei vincoli impositivi e il suo impatto

La violazione di una servitù di uso pubblico può essere esercitata, come già accennato, sia dal proprietario, che dalla P.A., che da un cittadino appartenente alla collettività, con competenza, a seconda delle parti coinvolte, della giurisdizione ordinaria, o della giustizia amministrativa.

Un privato che acquisti una proprietà o ne sia già titolare deve sempre accertarsi riguardo all’esistenza di una servitù d’uso pubblico su tale terreno o edificio. Infatti, l’estinzione della servitù di uso pubblico non può derivare dal mero non uso: infatti l’ente territoriale, quale soggetto che rappresenta la collettività dei cittadini, è tenuto a esprimere una volontà in tal senso, o mediante l’adozione di un provvedimento che riconosca cessati l’uso e l’interesse pubblico a servirsi di un determinato bene, o attraverso un comportamento concludente, che consiste nell’omesso esercizio del diritto-dovere di tutela rispetto ad atti usurpativi o impeditivi posti in essere dal privato. Si veda a tal proposito Corte di Cassazione Civile, sez. I, sentenza 8 febbraio 2019, n. 3788.

Responsabilità legale delle violazioni dei vincoli impositivi

Le violazioni della servitù, come anticipato, possono essere attuate da doversi tipi di soggetti, sia pubblici che privati. Il proprietario che contravviene ai vincoli imposti dalla servitù ne risponde di persona o, se è una società, attraverso il legale rappresentante o altri soggetti responsabili.

Relativamente alle responsabilità in capo a una P.A., si può verificare la situazione di eccesso di potere, in quanto imporre un vincolo di servitù pubblica eccessivo rispetto all'effettiva pubblica utilità produce un vizio di legittimità. L’eccesso di potere si riscontra in un cattivo uso del potere da parte della Pubblica Amministrazione o nella deviazione dai principi generali di correttezza, buona fede e diligenza.

Misure per prevenire violazioni dei vincoli e delle servitù

Per prevenire violazioni delle servitù pubbliche, è necessario che la P.A. agisca con la massima trasparenza possibile, stipulando con il privato una convenzione dove saranno esposti tutti gli accordi relativi alla servitù e alla limitazione del diritto del proprietario.

In tal modo, il proprietario stesso sarà a conoscenza di ogni aspetto del vincolo e potrà tenerne conto in ogni azione posta in essere riguardante l’immobile. Si noti anche che il proprietario del fondo che subisce una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà ha diritto ad una indennità, secondo l’art. 44 del TU sulle espropriazioni per pubblica utilità (D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).

Infine, la P.A. dovrà astenersi dal gravare, come anticipato, la servitù e attenersi, nella sua costituzione, unicamente alla salvaguardia della pubblica utilità. Se si tratta di una strada, ad esempio, un’apposita cartellonistica potrà inoltre chiarire a chi transita le attività ammesse e quelle non ammesse (ad esempio il solo passaggio pedonale o ciclabile).

Procedure di denuncia e di risoluzione dei conflitti

Dato che l’assoggettamento di un’area privata a servitù di uso pubblico non fa perdere al proprietario il diritto di proprietà del bene, in caso di violazioni costui può sempre chiederne la tutela in sede giudiziale.

L’Ente Pubblico, invece, in virtù di un mero diritto reale parziario sul bene privato, può esercitare unicamente le facoltà dirette a garantire e assicurare l’uso pubblico del medesimo bene da parte di tutti i cittadini sia in via amministrativa, sia in via giurisdizionale, secondo l’art 823 c.c., innanzi al giudice ordinario. Oltre all’Ente Pubblico, a difesa del diritto di uso pubblico può agire in giudizio ciascun cittadino appartenente alla collettività cui l’uso pubblico pertiene (Consiglio di Stato, sentenza 12 maggio 2020, n. 2999).

Nel caso di controversia con una Pubblica Amministrazione, è possibile ricorrere, in alternativa al giudizio, anche ad una via conciliativa accompagnata da un’istruttoria atta a condurre a una soluzione stragiudiziale, secondo i principi di buon andamento e imparzialità.

Esempi di casi e precedenti legali

Gli esempi ricavabili dalla giurisprudenza sulla materia della servitù di uso pubblico sono numerosi. Un primo esempio di controversia si ricava dalla Cassazione Civile, sez. II, ordinanza 19 ottobre 2021, n. 28869 riguardante la disponibilità del bene interessato da servitù pubblica da parte dei legittimi proprietari.

Si ribadisce che tale servitù, diretta a realizzare un fine di pubblico interesse, costituisce un onere posto a carico di un bene immobile a favore della collettività, e non di altro bene immobile. I proprietari pertanto possono opporsi se la Pubblica Amministrazione che gode della servitù emette un provvedimento che costituisca un uso eccezionale del bene, esulando dallo scopo per cui la servitù stessa è stata originata. Un altro caso posto di fronte alla Corte di Cassazione riguardo ai confini della servitù è Cassazione Civile sez. II, sentenza 23 luglio 2018, n. 19483 dove si chiariva che la servitù di passo carrabile è diversa da quella di passaggio pedonale per la maggiore ampiezza del suo contenuto. Infatti, la prima soddisfa in più le esigenze di trasporto con veicoli di persone e merci da e verso il fondo dominante.

Dall’esistenza della prima non può desumersi l’esistenza della seconda e l’avvenuto esercizio del passaggio solo a piedi e mediante carretti non può valere a costituire una servitù di contenuto più ampio, ossia di transito carrabile, occorrendo in concreto stabilire se la strada consenta, per le sue caratteristiche oggettive e per la sua specifica destinazione funzionale, anche il traffico carrabile. Un ulteriore caso riguarda le limitazioni per il proprietario e le modalità di costituzione di servitù pubblica.

Il TAR Sicilia Palermo, sez. II, sentenza 25 maggio 2015, n. 1224, ha rigettato il ricorso di alcuni condomini avverso l’ingiunzione del Comune di Cefalù, che ordinava di rimuovere alcuni paletti con lucchetto atti a riservare il parcheggio della zona ai condomini stessi. Anche se l'area era di proprietà del condominio, infatti, si ravvisava su di essa l’esistenza di una servitù pubblica. Pur mancando un provvedimento o un atto privato, la giustizia amministrativa riscontrava, nel passaggio continuo esercitato “iure servitutis pubblicae” da una collettività di persone appartenenti a un gruppo territoriale, la concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, e un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico.

Conclusione

Come abbiamo avuto modo di vedere, la materia delle servitù di uso pubblico è molto vasta e variegata. Quando la sfera pubblica interviene a circoscrivere i diritti del privato è necessario che tale limitazione sia adeguata e non ecceda la reale necessità di giovare all’utilità pubblica.

La valutazione della pubblica utilità di un bene è essenziale per riuscire a stabilire i limiti della servitù in un equilibrio di diritti e doveri. La servitù pubblica si può costituire con un vero e proprio atto, oppure può crearsi con l’uso prolungato da parte di una indeterminata collettività di persone attraverso usucapione. Perché questa venga meno deve essere estrinsecata la volontà della P.A. in tal senso. La chiarezza nella definizione dei rapporti tra pubblico e privato sicuramente eviterà problemi e discordie e potrà prevenire eventuali controversie.