Stato di emergenza: Cos'è e in cosa consiste

• Che vuol dire stato di emergenza in Italia?
• Quanto può durare per legge lo stato di emergenza?
• Da chi viene deciso?
• Cosa dice la Costituzione in caso di emergenza sanitaria?

Eventi calamitosi di origine naturale, quali possono essere inondazioni, straripamenti, terremoti, oppure eventi derivanti dall’attività dell’uomo, quali gravi virus patogeni fuoriusciti da laboratori di studio, oppure un atto terroristico di portata rilevante, determinano l’instaurazione di una situazione eccezionale, all’interno dello Stato dove si manifestano, che richiedono interventi normativi straordinari per farne fronte e/o limitarne la portata.

Parliamo di quel fenomeno chiamato stato di emergenza e che regola situazioni come quelle sopra descritte fuori dall’ordinario. Vediamo di seguito in cosa consiste STATO DI EMERGENZA

Che vuol dire stato di emergenza in Italia?

L’ordinamento giuridico italiano prevede la dichiarazione dello stato di emergenza in relazione alla gestione di eventi calamitosi che per la loro portata, intensità e gravità, richiedono l’uso di poteri straordinari per contrastarne le conseguenze nelle zone interessate, ma anche, eventualmente, al fine di prevenire eventi gravi.

In Italia la disciplina è ricavabile principalmente dalla legge istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione Civile (l. 24 febbraio 1992, n. 225) e dal successivo D.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, che ha abrogato la precedente normativa. Il Servizio nazionale della protezione civile, è il sistema, definito di pubblica utilità, che esercita la funzione di protezione civile costituita dall'insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l'integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo.

Sono attività di competenza della protezione civile, tutte quelle volte alla previsione, prevenzione e mitigazione dei rischi, alla gestione delle emergenze e al loro superamento L’art. 7 del D.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, nel disciplinare l’attività di intervento della protezione civile, si occupa di chiarire le tipologie di eventi emergenziali che lo richiedono, distinguendo in:

1) “emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili, dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria”;

2) “emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell'uomo che per loro natura o estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni e debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo, disciplinati dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano nell'esercizio della rispettiva potestà legislativa”;

3) “emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell'uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell'articolo 24.”

Orbene da questa elencazione è possibile individuare, sostanzialmente, due situazioni inerenti lo stato di emergenza. La prima, è che l’evento calamitoso può riguardare una zona circoscritta, di tipo locale. Si pensi ai recenti eventi alluvionali e franosi verificatesi nel territorio dell’isola di Ischia (Napoli), laddove il Consiglio dei Ministri il 27 novembre 2022 ha deliberato la dichiarazione dello stato di emergenza in quella area.

Nell’occasione ha stanziato circa 2.000.000 di euro da utilizzare per i primi interventi urgenti, di soccorso ed assistenza della popolazione locale, e per il ripristino della funzionalità dei servizi pubblici. L’altra ipotesi, indicata dall’art. 7, è che gli eventi abbiano una rilevanza su tutto il territorio nazionale. La questione COVID-19 del febbraio 2020 ne rappresenta l’esempio più tristemente noto.

Quanto può durare per legge lo stato di emergenza?

Ai sensi dell’art. 24 comma 3 del D.lgs. 2 gennaio 2018, la durata dello stato di emergenza di rilievo nazionale non può superare i 12 mesi, ed è prorogabile per non più di ulteriori 12 mesi. In Italia la gestione Conte ha introdotto lo stato di emergenza il 31 gennaio 2020, con scadenza, pertanto, al 31 gennaio 2021 (12 mesi).

Dato il persistere della pandemia da covid lo stato di emergenza è stato non solo prorogato secondo quanto disposto dall’art. 24 del D.lgs. 2 gennaio 2018, ma il Governo ha dovuto chiedere l’autorizzazione Parlamentare per un ulteriore proroga sino al 31 marzo 2022.

Con la proroga, il Governo ha potuto: continuare ad emanare ordinanze e provvedimenti con ulteriori restrizioni/limitazioni; il mantenimento di strutture straordinarie; il permanere di organi di consultazione istituiti per l’emergenza (si pensi al Comitato tecnico scientifico).

Da chi viene deciso?

L’art. 24 comma 3 del D.lgs. 2 gennaio 2018, si occupa delle deliberazioni dello stato di emergenza, indicando il procedimento da seguire, laddove il Governo assume un ruolo importante. Al verificarsi di eventi calamitosi, ed a seguito di una valutazione speditiva svolta dal Dipartimento della protezione civile, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l'intesa, delibera lo stato d'emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l'estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizza l'emanazione delle ordinanze di protezione civile.

La delibera individua le prime risorse finanziarie da destinare all'avvio delle attività di soccorso e assistenza alla popolazione e degli interventi più urgenti ai fini dell’organizzazione ed all'effettuazione degli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione interessata dall'evento, prime misure economiche, ripristino di funzionalità di servizi pubblici ecc., autorizzando la spesa nell'ambito del Fondo per le emergenze nazionali istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della protezione civile.

Cosa dice la Costituzione in caso di emergenza sanitaria?

A differenza di altri Paesi, la Costituzione italiana del 48’ non reca una disposizione espressa sullo stato di emergenza, ma contempla la sola possibilità per il Governo di ricorrere alla decretazione d’urgenza in casi straordinari di necessità e urgenza:

“Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione” (art. 77 Cost..). La nostra Costituzione all’art. 78 prevede la sola ipotesi dello “stato di guerra”.

Mentre all’art. 16 affida alla legge la determinazione, in via generale, di limitazioni, per motivi di sanità, alla libertà di circolare liberamente sul territorio nazionale, ma nessun articolo è espressamente dedicato allo stato d’urgenza o allo stato di necessità emergenziale. Occorrerà attendere la legge introduttiva del Servizio di protezione civile n.225/1992 per avere una prima definizione di stato di emergenza, legge poi abrogata e sostituita con il Codice della protezione civile D.lgs n.1/2018. Ma, a ben vedere, la stessa definizione legislativa di stato di emergenza sembrerebbe ancorata alle ipotesi di “calamità” naturali o per causa d’uomo, nulla viene menzionato e/o specificato in ordine alle ipotesi di emergenze di tipo sanitario, dovendosi ritenere, in tal caso, la necessità di svolgere un’interpretazione estensivo/analogica nei casi di “calamità sanitarie”.

Trattasi, nella fattispecie, di un argomento particolarmente sentito e dibattuto, soprattutto per gli operatori di diritto, collegato al tema della violazione di diritti fondamentali. Difatti, lo stato di emergenza nazionale (si pensi proprio alla gestione Covid) determina la produzione di atti e provvedimenti normativi a carattere straordinario, emessi allo scopo di fronteggiare una situazione, per l’appunto, straordinaria. Provvedimenti, non aventi fonte di rango costituzionale, e in molti casi nemmeno ordinario (si pensi ai dpcm), eppure in grado di andare ad incidere, limitandoli, su principi e diritti fondamentali previsti dalla nostra Costituzione. Si pensi al dibattito sulle restrizioni di libertà fondamentali, tutelate a livello costituzionale, conseguenti ai provvedimenti del Governo Conte in primis, emessi per affrontare l’emergenza sanitaria di Covid-19 Quanto allo strumento dei decreti-legge, essi sono destinati a regolare situazioni d’urgenza e necessità che non consentono l’espletamento dell’iter ordinario, come appunto nell’occasione di eventi imprevedibili ed eccezionali come quelli calamitosi, e rappresentano un esercizio provvisorio del potere legislativo, sottoposto alla successiva verifica da parte del Parlamento.

Il decreto legge, dunque, è un provvedimento avente valore di legge adottato dal Governo nei casi straordinari di necessità e urgenza, emanato dal Presidente della Repubblica e pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Entra in vigore il giorno stesso o il giorno successivo alla pubblicazione. Il decreto legge deve poi essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti perde efficacia con effetto retroattivo (ex tunc).

Conclusioni

Lo stato di emergenza rappresenta una situazione particolare, l’eccezione alla regola, che richiede l’uso di strumenti e poteri extra ordinem, con il serio rischio di intaccare libertà fondamentali tutelate dalla Costituzione, giustificate dal fine di fronteggiare una situazione eccezionale.

La linea di confine tra la tutela della collettività da una parte e la limitazione dei diritti del singolo dall’altra, richiedono il giusto contemperamento degli interessi in gioco, con il comune denominatore consistente nel raggiungimento della situazione di normalità.